Ajuste fiscal exige equilíbrio entre contas públicas e segurança jurídica

João Alberto Graça*

A aprovação, pelo Senado Federal, do texto-base do Projeto de Lei Complementar (PLP) 299/2026, na quinta-feira, 12 de novembro, recoloca no centro do debate econômico e jurídico um desafio recorrente do país: como equilibrar as contas públicas sem comprometer a segurança jurídica, os direitos dos contribuintes e a qualidade das políticas públicas. A proposta, aprovada por 45 votos a 31, reúne medidas de contenção de despesas e ampliação de receitas que, segundo estimativas do Ministério do Planejamento e Orçamento, podem gerar um impacto entre R$ 50 bilhões e R$ 60 bilhões em 2027. O objetivo do governo é contribuir para o cumprimento da meta de superávit primário de 0,5% do Produto Interno Bruto (PIB), equivalente a aproximadamente R$ 73,2 bilhões.

Mais do que os números envolvidos, o projeto merece atenção pelo alcance das mudanças que pretende implementar. O texto prevê desde a redução do limite de crescimento real das despesas públicas até cortes adicionais em benefícios tributários, restrições à compensação de créditos fiscais e alterações na dinâmica de utilização de recursos de fundos públicos. Também abre espaço para ampliar o contingenciamento de despesas e modificar critérios de cálculo de gastos vinculados à arrecadação, com possíveis reflexos sobre os repasses a estados e municípios.

A discussão, portanto, não se limita à necessidade de produzir economia para o orçamento federal. Envolve também os limites constitucionais da atuação legislativa em matéria fiscal e a preservação de regras que asseguram previsibilidade às relações entre Estado, empresas e contribuintes.

Do ponto de vista jurídico, o projeto utiliza um instrumento legislativo adequado. A Constituição Federal reserva à lei complementar a disciplina de aspectos fundamentais das finanças públicas, conforme estabelecem os artigos 163 e 165. É nesse campo que se inserem a Lei de Responsabilidade Fiscal e o Regime Fiscal Sustentável. Isso, contudo, não significa que o legislador tenha liberdade irrestrita para alterar mecanismos de financiamento e execução de políticas públicas.

A redução do ritmo de crescimento das despesas pode ser compatível com o ordenamento jurídico, desde que respeitados os limites constitucionais. O cuidado deve ser maior quando as mudanças alcançam despesas vinculadas, como os pisos mínimos de saúde e educação. A alteração de critérios de cálculo não pode representar, na prática, uma forma indireta de esvaziar garantias estabelecidas pela própria Constituição.

Outro ponto sensível está na revisão dos benefícios tributários. O projeto prevê um corte adicional de 10% nas renúncias fiscais, que se soma à redução promovida em 2025 e pode resultar em diminuição acumulada de até 20% em determinadas situações. Embora a revisão de incentivos seja legítima e necessária quando não há demonstração de resultados, a adoção de um corte linear exige cautela.

Benefícios fiscais não são todos iguais. Alguns sustentam investimentos, competitividade industrial e geração de empregos. Outros integram políticas sociais ou atendem a objetivos econômicos específicos. Há ainda aqueles que perderam sua justificativa original e continuam produzindo renúncias de receita sem contrapartidas efetivas. Tratar essas situações de maneira uniforme pode gerar distorções e comprometer iniciativas que ainda cumprem uma função econômica ou social relevante.

Além disso, a redução de benefícios tributários pode produzir efeitos equivalentes ao aumento indireto da carga fiscal. Por isso, devem ser observadas as garantias constitucionais relacionadas à anterioridade anual e nonagesimal, conforme a natureza de cada benefício. Também é necessário considerar as situações protegidas pelo artigo 178 do Código Tributário Nacional e pela Súmula 544 do Supremo Tribunal Federal, especialmente nos casos de isenções concedidas por prazo certo e sob condições determinadas.

A ausência de distinção entre essas modalidades pode abrir espaço para questionamentos judiciais e prolongar a insegurança nas relações tributárias. O ajuste fiscal não deve se transformar em fonte permanente de litígios entre o poder público e os contribuintes.

A mesma preocupação se aplica às restrições previstas para a compensação de créditos tributários. A compensação é uma modalidade de extinção do crédito tributário, disciplinada pelo Código Tributário Nacional e, no âmbito federal, pela Lei 9.430/1996. Embora o legislador possa estabelecer regras para sua utilização, mudanças que condicionem o exercício desse direito à situação fiscal de determinado período precisam considerar os créditos já reconhecidos administrativa ou judicialmente.

Um contribuinte que obteve o reconhecimento de um crédito tributário e organizou seu planejamento financeiro com base nessa expectativa não pode ficar sujeito a alterações imprevisíveis que comprometam a utilização de valores legitimamente constituídos. A proteção da coisa julgada, do ato jurídico perfeito e da confiança legítima deve orientar a aplicação das novas regras. Nesse contexto, os critérios de transição e os limites de incidência das restrições serão determinantes para evitar conflitos.

Também merece atenção o impacto das medidas sobre o federalismo fiscal. A possibilidade de redirecionar saldos não utilizados de fundos públicos e as alterações em repasses a estados e municípios exigem uma distinção clara entre transferências constitucionais obrigatórias e transferências voluntárias ou instituídas por lei. As primeiras não estão à disposição do legislador para serem livremente redirecionadas. Qualquer tentativa de ultrapassar esses limites pode provocar questionamentos por parte dos entes federativos e ampliar a judicialização do pacote.

Sob a perspectiva das políticas públicas, a iniciativa tem um mérito importante: reconhecer que o crescimento das despesas obrigatórias e a manutenção indiscriminada de benefícios tributários representam desafios para a sustentabilidade das contas públicas. Renúncias fiscais também são gastos, ainda que realizados por meio da arrecadação que o Estado deixa de receber. Por isso, precisam ser submetidas a avaliações periódicas de eficiência, transparência e retorno econômico e social.

O problema está na qualidade do instrumento escolhido. Um corte percentual uniforme não distingue políticas bem-sucedidas de incentivos ineficientes. A manutenção de cada benefício deveria estar vinculada a indicadores objetivos, metas de desempenho, prazo de vigência e avaliações periódicas de custo-efetividade. Sem esses critérios, a revisão das renúncias corre o risco de representar apenas uma elevação indireta da tributação, sem uma discussão consistente sobre os resultados das políticas que estão sendo financiadas.

Há ainda uma questão estrutural. Parte relevante da economia projetada pelo governo decorre de medidas de ampliação de receitas, e não necessariamente de uma transformação permanente da dinâmica das despesas públicas. Isso pode melhorar o resultado primário em 2027, mas não resolve, por si só, os fatores que pressionam o orçamento, como vinculações, indexações e a rigidez de determinadas despesas previdenciárias e de pessoal.

A discussão sobre os supersalários no serviço público, mencionada entre os compromissos associados à proposta, também precisa avançar. O enfrentamento de distorções remuneratórias exige medidas concretas, com critérios objetivos e prazos definidos. Sem isso, o tema corre o risco de permanecer no campo das intenções, enquanto outros setores da economia e da sociedade absorvem os efeitos mais imediatos do ajuste.

O desafio, portanto, é construir um equilíbrio entre responsabilidade fiscal e responsabilidade institucional. A sustentabilidade das contas públicas depende de regras estáveis, mas também de escolhas que preservem a capacidade do Estado de prestar serviços essenciais. Saúde, educação e transferências aos entes federativos não podem ser tratados apenas como variáveis de ajuste, especialmente quando estão protegidos por garantias constitucionais.

A aprovação do PLP 299/2026 pelo Senado representa uma etapa importante, mas ainda não encerra a discussão. Os destaques pendentes e a tramitação na Câmara dos Deputados serão oportunidades para aperfeiçoar o texto e enfrentar suas fragilidades. A versão final precisará estabelecer regras de transição, respeitar a anterioridade tributária, proteger créditos já reconhecidos, preservar os pisos constitucionais e definir critérios transparentes para o contingenciamento de despesas.

O ajuste fiscal é indispensável para recuperar a credibilidade das contas públicas e criar condições para o crescimento econômico. Mas sua eficácia não pode ser medida exclusivamente pelo volume de recursos economizados em um determinado exercício. Um ajuste duradouro exige previsibilidade, respeito às garantias constitucionais e avaliação da qualidade do gasto público. Afinal, responsabilidade fiscal não significa apenas gastar menos ou arrecadar mais. Significa utilizar os recursos públicos com eficiência, preservar a segurança jurídica e assegurar que o equilíbrio das contas não seja alcançado à custa da qualidade das políticas públicas.

*João Alberto Graça é advogado, doutor em Derecho Tributario Europeo pela Universidad de Castilla-La Mancha, especialista em Direito Tributário pelo IBET/SP e master em Políticas Públicas e Governo pelo IBMEC/RJ.