Presidente não é chefe de polícia: promessas e a Constituição que Lula e Flávio preferem esquecer

Marcelo Aith*

Às vésperas do segundo turno, marcado para 25 de outubro, a segurança pública ocupa lugar central nos programas de governo registrados no Tribunal Superior Eleitoral. Nenhuma outra pauta parece mobilizar com tanta intensidade as expectativas e os temores do eleitor. É justamente nesse terreno, porém, que Flávio Bolsonaro e Luiz Inácio Lula da Silva revelam uma fragilidade comum: ambos apresentam promessas cujos resultados dependem de instituições que a Constituição não colocou sob o comando direto do presidente da República. O programa de Flávio aposta no endurecimento penal e na ampliação do encarceramento. O de Lula privilegia a coordenação federativa, a integração das forças de segurança e o estrangulamento financeiro das facções. Os métodos diferem, mas a tentação é a mesma: tratar a Presidência como se fosse uma secretaria nacional de segurança pública dotada de poderes sobre as polícias estaduais.

O artigo 144 da Constituição Federal estabelece uma divisão de competências que não pode ser ignorada por conveniência eleitoral. À Polícia Federal cabem, entre outras atribuições, a apuração de infrações contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União, o combate ao tráfico internacional de drogas e o exercício das funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras. Às polícias civis compete a investigação das infrações penais, ressalvadas as atribuições da União, enquanto às polícias militares cabe o policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública. O parágrafo 6º do mesmo artigo subordina as polícias estaduais aos governadores. Homicídios, roubos, furtos de celulares e a ocupação armada de territórios urbanos, problemas que compõem a experiência cotidiana da violência no Brasil, dependem, em larga medida, da atuação dos estados. Também são estaduais boa parte da administração penitenciária e da execução das penas.

Essa distribuição de responsabilidades não impede a União de formular políticas, financiar programas, compartilhar inteligência, fiscalizar fronteiras e combater organizações criminosas com atuação interestadual ou internacional. Impede, contudo, que o presidente prometa resultados operacionais como se pudesse ordenar diretamente às polícias militares que ocupem comunidades, determinem prisões ou retomem territórios. A diferença entre liderar uma política nacional e comandar a execução policial não é um detalhe burocrático. É uma garantia institucional contra a concentração indevida de poder.

O programa de Flávio Bolsonaro ultrapassa esse limite quando promete que as forças de segurança abaterão criminosos armados com fuzis, que áreas dominadas por facções serão retomadas e que, em parceria com os estados, serão abertas 500 mil vagas prisionais em quatro anos. Nenhuma dessas metas decorre de um simples ato presidencial. A entrada de policiais em comunidades e o comando das operações ordinárias dependem das autoridades estaduais, enquanto a ampliação do sistema penitenciário exige planejamento, recursos, obras, pessoal e articulação federativa.

A expressão segundo a qual criminosos armados serão abatidos também merece atenção. A legítima defesa, disciplinada pelo artigo 25 do Código Penal, depende da presença de seus requisitos concretos, entre eles a utilização moderada dos meios necessários para repelir uma agressão injusta, atual ou iminente. Não constitui autorização genérica para matar suspeitos. Uma política de segurança não pode transformar a avaliação individual de cada confronto em uma ordem antecipada de execução. O direito à vida, o devido processo legal e a vedação constitucional às penas cruéis não desaparecem diante da gravidade do crime.

A promessa de empregar tropas da Marinha e da Aeronáutica para ocupar portos e aeroportos tampouco dispensa o respeito à divisão constitucional de competências. A fiscalização policial desses espaços integra as atribuições da Polícia Federal. O emprego das Forças Armadas em operações de garantia da lei e da ordem, por sua vez, submete-se a requisitos legais próprios e não substitui permanentemente as forças policiais responsáveis pela segurança cotidiana. Confundir os instrumentos excepcionais de atuação militar com a estrutura ordinária de segurança pública é oferecer ao eleitor uma demonstração de força onde deveria existir um plano de execução.

Há problema semelhante na proposta de classificar o Primeiro Comando da Capital, o Comando Vermelho e as milícias como organizações narcoterroristas. O enquadramento jurídico de uma organização criminosa não pode ser resolvido apenas pela escolha de uma palavra politicamente mais contundente. A Lei 13.260, de 2016, define o terrorismo a partir de requisitos legais específicos, cuja aplicação precisa ser demonstrada à luz das características e das condutas de cada organização. A gravidade dos crimes praticados por facções não dispensa a precisão legislativa, assim como a adoção de uma classificação mais severa não assegura, por si só, maior capacidade de investigação, prevenção ou condenação.

A promessa de redirecionar às vítimas os recursos destinados às famílias de presos exige cautela semelhante. O auxílio-reclusão é um benefício previdenciário destinado aos dependentes do segurado que preencha os requisitos legais, e não um pagamento concedido ao condenado. Sua disciplina constitucional e legal não pode ser alterada por uma declaração de campanha. Qualquer proposta de modificação precisa identificar o instrumento legislativo adequado, respeitar os direitos aplicáveis e demonstrar de que maneira a medida contribuiria efetivamente para a prevenção do crime e a reparação das vítimas.

O programa de Lula não está livre dessas inconsistências. Ao propor policiamento de proximidade, padrões nacionais para câmeras corporais e ampliação da atuação federal, o candidato reconhece corretamente que a segurança pública exige coordenação entre diferentes níveis de governo. O problema aparece quando a coordenação é apresentada como resultado assegurado, embora dependa da adesão dos governadores, da capacidade administrativa dos estados e da aprovação de medidas legislativas. A eventual criação de um Ministério da Segurança Pública, vinculada à tramitação de uma proposta de emenda constitucional, também não pode ser anunciada como se dependesse exclusivamente da vontade do Executivo. Uma promessa condicionada à decisão de terceiros é, antes de tudo, uma intenção política, e deve ser avaliada como tal.

A diferença entre os dois programas, portanto, é real, mas insuficiente. Flávio privilegia a demonstração de força, o agravamento das penas e a expansão do encarceramento. Lula aposta na coordenação federativa e na integração institucional. Nenhuma dessas orientações, isoladamente, responde à pergunta decisiva: quais medidas, dentro das competências legais de cada ente federativo, produzirão redução sustentada da criminalidade?

O sistema penitenciário oferece um teste particularmente severo para as propostas dos dois candidatos. O Brasil convive há décadas com superlotação, insuficiência de vagas e dificuldades para garantir condições dignas de custódia. Nesse cenário, a crença de que prender mais pessoas por períodos mais longos produzirá automaticamente mais segurança precisa ser submetida a evidências, e não apenas à indignação pública. A ampliação das penas pode aumentar a população prisional sem reduzir proporcionalmente os crimes, sobretudo quando não vem acompanhada de investigação eficiente, prevenção, combate à corrupção policial e controle das organizações criminosas que operam dentro e fora dos presídios.

Flávio propõe reduzir a maioridade penal para 16 anos, admitir a responsabilização penal de adolescentes a partir dos 14 anos em determinadas hipóteses, restringir a progressão de regime, aumentar expressivamente as penas para crimes patrimoniais e construir presídios inspirados no modelo adotado por Nayib Bukele, em El Salvador. Essas medidas têm um efeito previsível sobre o sistema: ampliam o ingresso de pessoas no cárcere e prolongam o tempo de permanência. Sem uma estimativa consistente da demanda por vagas, dos custos de construção e manutenção e dos efeitos sobre a reincidência, a promessa de construir centenas de milhares de vagas corre o risco de se tornar uma corrida permanente para acompanhar a própria expansão do encarceramento.

Também existem limites constitucionais relevantes. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Habeas Corpus 82.959, afastou a obrigatoriedade do cumprimento integral da pena em regime fechado, entendimento posteriormente relacionado à Súmula Vinculante 26. A individualização da pena impede que o legislador suprima indiscriminadamente toda possibilidade de progressão, sem consideração das exigências constitucionais aplicáveis. A imposição de castração química como sanção penal, caso prevista, também enfrentaria graves objeções à luz da dignidade humana e da proibição de penas cruéis. Já a redução da maioridade penal suscita controvérsia constitucional sobre a natureza da proteção conferida pelo artigo 228 e sua relação com as cláusulas pétreas previstas no artigo 60, parágrafo 4º, inciso IV. Não basta, portanto, anunciar uma mudança para que ela se torne juridicamente viável.

A discussão sobre a maioridade penal ilustra ainda a distância entre o apelo eleitoral e a avaliação de resultados. A pergunta relevante não é se o endurecimento das penas transmite uma mensagem de rigor, mas se efetivamente reduz a criminalidade. Uma revisão sistemática publicada em 2007 pelos Centros de Controle e Prevenção de Doenças dos Estados Unidos identificou aumento da reincidência entre jovens transferidos para a Justiça criminal adulta. Embora os resultados internacionais não possam ser transpostos mecanicamente para a realidade brasileira, eles contrariam a suposição de que julgar adolescentes como adultos seja necessariamente uma estratégia eficaz de prevenção.

A mesma cautela deve orientar a interpretação dos dados nacionais sobre adolescentes em conflito com a lei. Eventuais reduções nas apreensões precisam ser examinadas à luz das mudanças demográficas, das práticas policiais, da subnotificação e das características de cada tipo de infração. Ainda assim, esses dados não autorizam a afirmação de que exista uma expansão inevitável da delinquência juvenil que só possa ser contida pela antecipação da punição adulta. Colocar adolescentes mais cedo no sistema penal, sem políticas consistentes de educação, prevenção e reinserção, pode aproximá-los justamente das organizações criminosas que o Estado deveria impedir que os recrutassem.

O programa de Lula apresenta uma contradição menos ostensiva, mas igualmente importante. Ao defender o cumprimento do Plano Pena Justa, relacionado ao enfrentamento do estado de coisas inconstitucional reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 347, o candidato assume o compromisso de enfrentar as condições degradantes do sistema prisional. Esse objetivo, contudo, precisa ser compatibilizado com políticas que ampliem o encarceramento e dificultem a progressão de regime. Endurecer a legislação penal pode ser justificável em situações específicas, mas não se pode prometer a redução da superlotação sem estimar o impacto das novas regras sobre o número de presos, o tempo de cumprimento das penas e a capacidade das unidades prisionais.

A política criminal exige coerência entre os objetivos anunciados e os instrumentos escolhidos. Se o propósito é enfraquecer as facções, o Estado precisa reduzir sua capacidade de recrutar integrantes, corromper agentes públicos, controlar estabelecimentos prisionais e lavar dinheiro. Se o objetivo é proteger as vítimas, deve elevar a probabilidade de identificação e responsabilização dos autores, melhorar o atendimento às pessoas atingidas pela violência e impedir a repetição dos crimes. O aumento de penas pode integrar uma política dessa natureza, mas não substitui a investigação qualificada, a inteligência financeira, a prevenção e a administração penitenciária eficiente.

O eleitor que comparar os programas encontrará diferenças de método, mas também uma omissão comum. Ambos tratam a segurança pública como uma vitrine de promessas nacionais sem esclarecer suficientemente quais resultados dependem do presidente, quais exigem a participação dos governadores e quais estão sujeitos a limites constitucionais ou à aprovação do Congresso. O presidente pode propor leis, financiar políticas, integrar sistemas de inteligência, controlar atribuições federais de fronteira, combater o tráfico internacional e as fontes de financiamento do crime. São responsabilidades amplas e relevantes, mas não equivalem ao comando das polícias estaduais.

A Constituição não impede uma política nacional de segurança pública. Ao contrário, oferece as bases para construí-la por meio da cooperação, da definição de responsabilidades e do controle jurídico da força. O que ela não autoriza é substituir essa arquitetura por promessas personalistas que confundem liderança política com poder operacional ilimitado. Segurança pública séria começa pela identificação de quem responde por cada tarefa, pela apresentação de metas verificáveis e pela demonstração de que os meios propostos podem produzir os resultados prometidos.

Presidente não é chefe de polícia. Lembrar essa distinção não significa minimizar a violência nem defender a inércia do Estado. Significa exigir que o combate ao crime seja conduzido por instituições capazes, dentro da lei e com responsabilidades claramente definidas. O eleitor tem o direito de cobrar resultados de quem disputa a Presidência. Tem também o direito de saber quais resultados esse cargo pode efetivamente entregar. É justamente essa honestidade constitucional que falta aos dois programas.

*Marcelo Aith é advogado criminalista. Doutorando Estado de Derecho y Gobernanza Global pela Universidad de Salamanca - ESP. Mestre em Direito Penal pela PUC-SP. Latin Legum Magister (LL.M) em Direito Penal Econômico pelo Instituto Brasileiro de Ensino e Pesquisa – IDP. Especialista em Blanqueo de Capitales pela Universidad de Salamanca.